来源： 《国家治理》周刊 作者： 杜海峰

摘 要:将制度优势转化为治理效能是我国治理能力现代化的重点内容。在此过程中应深刻理解社会环境的非线性特征，做好社会治理的多目标优化；全面把握制度设计、执行、落地的复杂过程，实现“三步走”的总体目标；正确识别环境的动态性与复杂性，完善治理体系建设的科学设计；通过社会资源的整合，竭力破除“中梗阻”“最后一公里”等制度执行问题；充分发挥人的主观能动性，全面提升社会治理的效能。

关键词:制度优势 治理效能 系统优化

【中图分类号】D0 【文献标识码】A

中国特色社会主义事业进入新时代，机遇与挑战并存、成就与问题共生，社会治理的任务变得更为艰巨繁复。一方面，在中国特色社会主义事业的伟大探索中所产生的新问题对既有经验和理论形成挑战；另一方面，大数据、人工智能、区块链等新技术突破与社会治理实践之间问题交织，在提供解决问题新思路、新路径、新方法的同时，也在深刻改变治理体系建设的环境，并对治理能力提出了更高要求。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在回答上述问题的同时，也为进一步实现治理能力现代化指明了方向。

新中国70年风雨兼程，共产党领导全国人民通过艰苦奋斗，在长期的实践中形成了科学的中国特色社会主义制度体系。我们有“党的集中统一领导”“全国一盘棋”“集中力量办大事”等一系列制度优势，而“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”就是现在党和国家的头等大事。将制度优势转化为治理效能是对社会治理在统筹推进“五位一体”总体布局与协调推进“四个全面”战略布局过程中全面推进改革与实现快速发展的新要求，也是中国社会治理走向新高度的理论自觉和行动自觉。在进一步强化这些制度优势的同时，要突出这些制度优势在治理体系建设与治理能力发展中的保障作用和指导作用。治理体系和治理能力现代化是一个伟大的系统工程，遵循十九届四中全会的指引，将党中央的战略部署落到实处，就要充分认识其目标、环境、执行等要素及其相互作用规律，用“优化”的思想加以统筹。

深刻理解社会系统的非线性特征，做好社会治理的多目标优化

社会是一个具有自组织、自适应、自相似、动态演化的非线性系统，社会治理是在多主体参与和互动中，对社会系统特定现实问题与功能进行组织与管理。本质上，虽然社会治理有时解决的是一个“点”的问题，是一个单目标任务，但由于社会问题之间联系的广泛性，表面上的“点”，可能实质上是一条“线”、甚至是“面”，是一个互相作用耦合的多目标过程。在社会治理的过程中，无论是制度的设计者、执行者还是参与者，均受制于环境与资源的约束，而且这些约束不仅边界不清楚，还可能会随时间或社会情境而变化。因此，社会治理效能的提升本质上是一个复杂的多目标、多约束、动态优化问题。

对于解决这样一个多目标优化问题，首先要充分意识到其在社会环境中的个体并非独立存在，而是经常通过相互影响、学习效应、联动效应等复杂演化过程涌现出非线性的复杂性宏观特征，因而制度的设计者与执行者要以非线性思维把握社会治理问题，探寻巧妙的解决思路以适应社会环境的变化。其次在于深入地掌握与识别社会环境下的资源限制，即在充分了解显现资源的基础上，尽可能地挖掘出潜在资源以扩大优化空间。此外，应做好在社会治理多维领域下的全面协同优化，以社会收益最大化与社会可持续发展为最终目标，将多领域目标优化的解集努力提升至“帕累托最优”状态。

全面把握制度设计、执行、落地的复杂过程，实现“三步走”的总体目标

在深刻理解治理效能优化是一个复杂系统优化的基础上，需要加强总结党领导人民长期实践的经验与教训，充分总结适应当前社会发展与治理的规律，为提高总体设计提供支撑，即总体设计“重规律”。而各地区、各部门在党中央总体设计指引下，应结合特定时期、特定环境、特定资源禀赋，提出适合本地区、本部门的社会治理方案，从而有效提升治理效能，即基层治理实践“重特色”。高层干部应结合当前的社会环境，在坚持中国特色社会主义根本制度和基本制度的前提下，系统做好治理体系的上层设计，自上至下形成“动车组”的联动效应，创新与完善中央与地方协同治理的良性运行机制；基层干部则应因地制宜，总结当地发展规律，在厘清政府与社会部门职能边界的前提下，充分发挥社会组织的职能优势，设计切实可行的制度落地方案，使改革成果走进“人心”。

正确识别环境的动态性与复杂性，完善治理体系建设的科学设计

社会环境与社会结构的快速变迁不仅要求治理体系适时更新、充分掌握环境的变化，也要求其抓住环境特征形成科学的、动态的、有针对性的设计与调整。科学技术的快速发展使得当前社会系统呈现出更复杂的特征，数据类型的极速多样化、数据规模的指数型增长以及数据处理的高度智能化为人们的生活与社会的运行提供了极大便利，但也为社会带来了新的问题。以信息诈骗、谣言扩散等社会问题为例，这些问题不仅仅是社会信息化发展过程中形成的产物，也是社会治理对环境把握不准、跟进慢的结果。因此，在社会治理体系设计与完善过程中，政府要充分认识环境的动态性与复杂性特征，并预测出环境变化可能引发的新问题，进而防患于未然。在政务信息化的发展过程中，电子政务、数字政府、智能决策等政务运行平台已得到快速发展与推广，大数据、云计算、人工智能、区块链等新型科学技术在社会治理发展中起到了重要作用，但也暴露出一些弊病，如政府的“选择性回应”、裁断性强于对话性或控制导向下的“条件性解决”等问题，这都需要政府充分考虑如何将新型政务运行模式在实践操作中合理地设计出检验标准与测度指标，满足从问题发现、问题分析到问题解决的全过程科学化标准。

随着以5G为代表的新一代信息硬件设施的投入产出，政府决策的科学制定会更加趋于数字化、信息化与智能化，而这一过程也会伴随信息不对称、数据壁垒等新问题的出现。这就需要进一步建立健全治理体系，对可能出现的问题提前做好规避，形成国家对社会的科学治理与智能治理。

竭力破除“中梗阻”，走好制度执行的“最后一公里”

制度的生命力在于执行，这需要深刻理解与把握制度本身，制定科学合理的执行方案，让制度从“纸面”无偏误地落到“地面”，也对制度执行者与制度执行的方法提出了更高要求。目前部分地方在制度执行上存在各部门相互脱节、政策难以落地、成果无法深入人心等问题，如何破除“中梗阻”与走好“最后一公里”是制度执行上亟待解决的难题。当前中国改革已进入深水区，对利益关系需要进行调整与再调整，而一旦制度执行过程中出现地区间、部门间或行业间的利益矛盾时，推三阻四的“中梗阻”问题就会发生，制度执行便会陷入“囚徒困境”的劣势均衡。破解该困境，一方面需要提高制度执行者的政治觉悟，深刻把握“不忘初心、牢记使命”的时代内涵，消除“顾小利，失大局”的思想，明确“改革为了谁”的问题；另一方面则需要构建纵向与横向的联动机制，动员社会参与，形成互相监督、协同发力的格局，以多主体、多维度的方式全方位参与制度执行，解决制度执行中出现的“执行不力”“执行乏力”“执行偏力”等问题。通过系统整合社会资源，将社会系统的各个要素进行系统调节、组织与管理，让“政府独舞”演变为“社会合唱”。这不仅可以加强干群联系，消除“群众无感，干部不满”，也可以在“最后一公里”中利用社会力量积能蓄势，以做好改革最后的冲刺。

充分发挥人的主观能动性，全面提升社会治理的效能

优化治理效能的目的在于最大限度地提升人民的获得感、幸福感与安全感。党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。着力满足新时代人民群众的新需求是现阶段优化治理效能的首要之义。新时代，在社会结构变革、政治空间转换、新技术革命等多重因素交织下，人民群众对生存状态和生存环境有着不同于以往的新诉求。根据相关调查结果显示，当前，人民群众的物质性诉求更多地转为非物质性诉求，基于此，不断优化执政能力，尤其是公共服务和社会管理水平，着力满足新时代人民群众新需求，特别是把握好人民美好生活的新动态，治理体系的完善与执行才能更好地为人民服务。此外，以人为主体的优化过程往往更加复杂，这归因于人的行为的主观能动性。在治理系统优化的过程中，不仅要归纳主观能动性在特定场域下的行为规律，也要充分利用人这一主观优势，发挥好治理过程社会化的热能。制度的设计者与执行者是治理过程的核心群体，而其中部分群体近年来所表现出的主要问题是从因“揽政”而出现的“乱作为”转变为因“懒政”而出现的“慢作为”和“不作为”。要激发新时代制度的设计者与执行者主观能动性，就必须精准发力、系统施策。一方面，要端正选人用人导向，优化考核评价标准；另一方面要聚焦监督执纪，既划定纪律规矩警戒线，又划出干事创业保护区，把问责惩戒与容错激励结合起来。广大人民群众是制度的标的群体，更是治理的参与者与监督者，新时代的社会治理要不断引导群众共同想办法、一起发力，鼓励地方、基层、群众解放思想，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。让群众充分发挥主观能动性，不光可以“各家自扫门前雪”，也可以“主动去扫社会雪”。

【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授；西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生何晓晨、董一彤对本文亦有贡献】

报道链接：http://www.rmlt.com.cn/2019/1230/565294.shtml