摘 要:都市圈建设是城镇化走向高级形态的必然选择，但在此过程中可能会出现产业、人口、资源等要素向中心城区集聚的“虹吸效应”。要避免都市圈内外的“虹吸效应”，应深刻理解中国经济社会发展逻辑，通过顶层设计明确不同都市圈的战略定位，推动东中西部都市圈协调发展；同时也应统筹好都市圈内部各地区之间的关系，强化都市圈内各城市的错位布局，补齐发展短板。

关键词:城镇化 都市圈 虹吸效应

【中图分类号】F29 【文献标识码】A

党的十八大以来，我国坚持推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。城镇化是人类社会发展的必然趋势，其中，都市圈建设是城镇化走向高级形态的必然选择，也是推进城镇化高质量发展的重要手段。建设高质量都市圈对区域内产业协调发展、现代化经济体系建设、城乡融合发展均起到不可忽视的作用。新发展阶段推动都市圈发展量质齐升是一个系统性、深层次的复杂工程，必须处理好都市圈内外产业、人口、资源等向中心城区不均衡集聚的 “虹吸效应 ”，从而更好实现资本、人口等要素的循环与有机贯通，开拓区域协调发展的新局面。

城市空间形态和结构的演化、便捷的交通与通信网络建设，都促使都市圈逐渐崛起，成为令人瞩目的全球性经济地理现象。中国的城镇化进程中涌现出多个都市圈，为推动新型城镇化发展起到了至关重要的作用。

都市圈建设是推进区域经济结构性增长的重要因素，因此，应着力把握都市圈发展的规律，使其从人口和经济的重要载体转化为高质量发展的动力源泉。如果将中国社会看做一个人体，都市圈就是人体中重要的器官，不同的都市圈在其中发挥着不同作用，共同为人体健康发展作贡献。然而，一方面，由于受到资源禀赋和政策制度等因素影响，部分都市圈具有先发优势，而其它都市圈则在发展过程中处于相对落后的地位，导致都市圈之间出现“虹吸效应”。另一方面，在都市圈内部，由于城乡之间、中心城市与非中心城市之间仍存在发展差异，资源从农村流向城市、从非中心城市向中心城市集聚的“虹吸效应”也进一步凸显。为了推动都市圈科学、可持续发展，避免都市圈内外的“虹吸效应”，应从加强顶层设计、完善相应政策制度等方面入手。

加强顶层设计，凸显都市圈战略定位多样性

当前，中国城镇化发展进入新阶段。加强顶层设计，充分发挥政府在都市圈开发管制、功能区划与定位、基本公共服务功能配置和体制机制适配等方面的治理效能，可以更好顺应各都市圈产业升级、人口流动和空间演进规律，从而引导“结构清晰、特色鲜明、错落有致”都市圈、都市带以及城市群的形成。

目前，都市圈之间缺乏完善的合作机制，并未形成以推动发展为共识的制度设计、组织形式与政策执行系统，导致各都市圈仍存在定位不明的现象。因此，在制定都市圈发展规划时，应打破地域分割与行业垄断，明确不同都市圈的发展定位和比较优势；在组织形式方面，应强化都市圈之间的合作共赢理念，以民生工程为抓手搭建互惠互利平台，推动政务服务联通互认；在政策执行方面，应以基础设施互联互通为基础，探索建立区域一体化管护机制，持续深化共建共享的开放理念。

发挥比较优势，推动都市圈要素配置专业化

早期城市之间的竞争主要是劳动力的竞争，改革开放后城市发展主要依靠区位优势与投资热度，下一轮区域间比较优势的形成则要依托产业、人才、生态等要素。推进要素市场化配置，需要都市圈之间共建市场化的产业协同发展体系。然而，目前都市圈间还存在过度竞争、优势不明和多元互补格局尚未形成等发展瓶颈，阻碍了都市圈的高质量发展。对此，一要依据不同等级城市的特征和功能定位，发挥“头雁”都市圈在资源、土地、科技、人才方面的先导作用，例如，充分发挥北上广等一线城市发达的总部经济和种类齐全的服务业优势，巩固市场地位；二要推动都市圈之间的产业分工合理化，提升产业链整体水平；三要根据都市圈发展规模，引导都市圈建设依据各自优势做到“聚中有散”，实现不同都市圈产业协调与错位发展，打造多元互补的都市圈格局。

关注区域差异，促进中西部都市圈“城”势而上

我国东中西部地区的发展不平衡在一定时期内仍将存在，区域内部都市圈之间的发展差距也不可忽视。这既是亟需尽快破除的区域发展主要障碍，也是推动中西部都市圈壮大体量、激发发展动力、缩小区域发展差距的重要契机。目前中西部都市圈建设还存在目标不明确、做法不积极和同频共振感缺失等问题，导致中西部都市圈仍存在资源外流的情况。

面对这种现象，中西部各都市圈应当明确追赶超越目标，主动对标国际国内先进水平，激发竞争活力。例如，成都、西安、武汉同为中西部腹地的强省会城市，应当在明确各自优势的基础上，补齐短板，明确区域“城”势而上的着力点。高质量发展的同时，应秉持刀刃向内的勇气，着力解决区域政策不统一带来的权责不明、互相推诿、效率低下等问题；降低竞争内耗，做到“一条心”推进，以“功成不必在我”的理念和“功成必定有我”的担当，支持特色企业梯度布局，推进区域内各细分领域合作走深走实，例如，着力培育发展一批极具竞争力与专业化的特色创新产业集群，培育各都市圈内具有全球竞争力的“瞪羚企业”，搭建企业良性“比武平台”，联合培植专精特新的“小巨人”企业。

统筹城乡发展，协调“中心—外围”关系

都市圈是我国城镇人口空间分布的重要载体，也是城市群形成和发展的重要一环，不仅在我国新型城镇化的推进过程中起着承上启下的重要作用，也关乎乡村的产业布局、人口流向与全面振兴。都市圈建设强调区域协调发展，因此需要调整生产要素的流动方向与社会资源的配置方式，从而实现扩大内需、转变经济发展方式、推进产业布局合理化的目标，这不仅有助于都市圈的可持续发展，也是推进新型城镇化的必要举措。同时，培育发展现代化都市圈需要在区域协调发展的过程中进一步缩小城乡差距和地区差距，尤其是改变当前社会二元经济结构失衡的现状，这需要发挥好城乡“双轮驱动”作用，处理好“中心—外围”关系。

一方面，需要明确乡村贡献，充分发挥乡村在推动经济发展中的重要作用。乡村虽然在都市圈中处于边缘地位，但却扮演着“新鲜农产品供应商”“乡村美景服务商”和“新技术试验场”等诸多重要角色，在都市圈的发展过程中提供了大量资源，在都市圈整体格局建立、创新驱动力发掘、内生动力调动与绿色可持续发展中发挥了关键性作用。因此，需要明确乡村贡献，通过推动实现“产业、人才、文化、生态、组织”全面振兴的乡村振兴，更好地夯实“以城带乡、以乡促城”的协调发展格局。另一方面，需要坚守底线思维，维护农民合法权益。作为“外围”成员的乡村为都市圈发展提供了丰富的 “内生动力”，但同时劳动力的外流、物资的对外输送对乡村产业发展与现代化推进带来较大局限。因此，破解“圈内”城镇对乡村资源的“虹吸效应”，需要为城镇资本、人才等要素提供进入乡村社会的灵活途径；政策设计要坚持农业农村优先发展的方针，坚守底线思维，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益。

强化错位布局，实现都市圈内城市间功能协作

我国的都市圈内部仍存在分工协作不足、同质化发展严重等问题，这制约了城市间的功能互补、资源有效配置与产业链融合发展。各都市圈应加快多中心规划和布局，加强基础设施在都市圈内部的延伸和加密，将都市圈的“虹吸效应”转化为“辐射效应”。一方面，要强化错位布局，各级城市应立足自身资源禀赋合理定位，中心城市打造高端产业、强化辐射带动作用；中小城市夯实产业基础、增强产业承接能力，从而实现整体上的产业错位布局，避免“一哄而上”式的低水平竞争。另一方面，应推进基础设施一体化发展，为多层级城市的高效协作创造平台与机遇，例如，畅通都市圈内的公路建设、轨道交通与物流运输，为城市间的产业链融合发展提供基础支撑；统筹通信网络建设、推动公共服务共享平台建设，为城市间的产业链与创新链融合发展提供契机，从而为产业集群化发展、资源有效共享、要素自由流动创造良好的市场环境。

推动均衡发展，补足都市圈内发展短板

都市圈不仅是一个产业合作圈，更是城市间的生活服务圈、资源共享圈。推动都市圈一体化发展、实现共建共享，需要缩小都市圈内发展差距、摒除公共服务“空白区”。一方面，要加强城市间公共服务资源共享、推动基础设施均衡发展，通过合作办学与远程教育、多层次办医、社会保障制度接轨等方式，加强优质公共服务资源共享、缩小中小城市与中心城市的公共服务落差，在降低中心城市公共服务压力的同时，提升中小城市的公共服务能力、人力资源集聚能力、抗风险能力与综合发展能力，从而推动都市圈内各层级城市的均衡发展。另一方面，要打破区域间的行政壁垒，加强政务服务联通，实现政策协调一致，消除交界地区“无人管”地带，确保都市圈内社会治理一体化。通过提升治理能力、构建生态环境共治机制，推动对于突发公共事件的及时响应、灾害事件的联防联控、生态环境的协同共治。充分发挥中心城市的辐射带动作用，确保社会安定、提高基本公共服务可及性。与此同时，搭建系统性的协同共治网络，确保权责对等，消除无监督无责任人的治理“空白区”，攻克突发危机防控、灾害事件处理、生态环境治理等区域协作性治理难题，从而推动建设共建共享、共保共治的稳定性都市圈。

【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授；本文系国家社会科学基金重点项目“乡村振兴战略背景下农村居民家庭可持续生计研究”（项目编号：19ARK005）阶段性研究成果；西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生车蕾、胡钊源对本文亦有贡献】

参考文献

[1]高小琼：《加强金融协作支持长江中游城市集群发展》，《金融与经济》，2012年第5期。

[2]张其仔、阎星等：《高质量推动中西部城市圈发展的思路》，《经济日报》，2021年1月15日。

[3]马燕坤、肖金成：《都市区、都市圈与城市群的概念界定及其比较分析》，《经济与管理》，2020年第1期。

[4]韩云：《因地制宜发展现代化都市圈》，《中国城市报》，2019年3月18日。

责编：臧雪文

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