编者按：在中华人民共和国成立70周年前夕，改革开放40周年的重要节点，11月6日至7日，习近平总书记考察上海期间，在托老所内，几位老年居民正在制作手工艺品，总书记亲切地向他们问好。86岁的王永年老人激动地握着总书记的手，向总书记讲述自己的幸福晚年。

习近平表示，让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望。党中央高度重视老龄工作，要把政策落实到位，惠及更多老年人。

2010年以来，西安交通大学教授张思锋带领社会保障理论与政策研究团队，先后主持国家社科重大、重点和省部级课题20余项，深入陕西、河南、江苏、北京等地20多个县（区），进行了8次大规模跟踪性社会调查；从研究新农保起步，在养老保险、养老服务等领域提出了诸多有建树的观点和政策建议。2016年他们以《 “新农保”的制度自信与制度发展》为题，提出建立城乡居保基础养老金正常调整机制的政策建议，得到中央、陕西省政府有关部门的重视。

近日，张思锋团队回顾了20世纪50年代建立的体现中国共产党宗旨的国家保障型劳动者社会养老保险制度建设历程，总结了改革开放以来“统账结合”型社会养老保险体系的建设成就和经验，针对现行社会养老保险体系存在的不公平的现实矛盾、不可持续的风险预期、政府事实上承担无限责任的制度缺陷，创新性地提出了将现行制度中政府支付部分合并为国家承担责任的非缴费型基础养老金，单位缴费部分转变为雇主承担责任的强制性职业（企业）年金，个人缴费部分转变为个人承担责任的强制性个人储蓄养老保险。

为此，本报将张思锋团队的研究成果组织刊发，以飨读者！

 

张思锋

 

张思锋研究团队进行学术研讨

坐轮椅逛农高会的老年人——有质量的养老保障

每年4月上中旬在西安交大校园赏樱花的老年人

 

国家保障——劳动者社会养老保险制度

“为人民服务”是中国共产党一以贯之的宗旨，是中国共产党人永恒的初心。早在1848年，马克思、恩格斯就提出“建立国家工厂，国家保证所有的工人都有生活资料，并且负责照管丧失劳动力的人”的国家保障型劳动者养老保险。1912年，列宁提出“最好的工人保险形式是国家保险”。抗日战争和解放战争时期，毛泽东强调“群众的吃、穿、住、医疗问题，是我们革命工作应该加以关心、注意及解决的重要问题”，“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”。1951年中华人民共和国政务院颁布的《劳动保险条例》及此后一系列社会保险政策，为建立体现马克思主义国家保障观的国家保障型劳动者养老保险制度提供了法律与政策依据。国家机关、事业单位、城镇企业劳动者社会养老保险制度的确立，在中国历史上第一次将家庭承担的养老风险转变为由政府承担。

《劳动保险条例》规定，职工人数百人以上的企业单位，按本企业工资总额的3%逐月缴纳劳动保险金；其中，30%集中于全国总工会，形成具有全国统筹性质的劳动保险基金；70%作为企业劳动保险基金。工人退休后，根据本人年龄、工龄以及在本企业的工龄，从本企业领取退休金。1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）规定了干部和工人的退休待遇：抗日战争期间参加工作的，为本人标准工资的90%；解放战争期间参加工作的，为本人标准工资的80%；建国后工作满20年、15~20年、10~15年的，分别为本人标准工资的75%、70%和60%。尽管国家保障型劳动者社会养老保险制度尚未覆盖农村劳动者，但是，这一制度在中国历史上第一次把劳动者作为社会保障对象确是不争的事实；为劳动者因年老而丧失劳动能力后提供生活生存资料，确保他们老有所养，是社会进步的标志性特征。

“生老病死有劳保”的国家保障型劳动者养老保险制度，与“耕者有其田”的土地改革运动对人类历史上剥削阶级劳动观念给予了颠覆性的诠释，成功地构建起劳动光荣的话语体系，激发了全国人民全身心投入国家建设的热情。

顺应改革——市场经济呼唤养老保险制度改革

20世纪80年代实施的扩大企业自主权、推行承包经营责任制、实行劳动合同制等改革措施的目的，是将国有企业转变为具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束能力的商品生产者和经营者。其间，国有企业职工的社会保险和福利，逐步被列入企业经营管理成本。随着企业退休人数的增加，退休费用不断增大。为了降低企业成本、减少企业冗员、增强企业竞争力，职工养老保险制度改革被作为国有企业改革的配套措施提上了日程。20世纪90年代，随着企业股份制改造和《公司法》的实施，企业职工养老保险制度改革，成为适应社会主义市场经济发展，保障企业离退休人员基本生活，维护社会稳定和促进经济发展的重要举措。

改革开放初期，以实行家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，在极大地解放了农业生产力的同时，也弱化了集体经济所具有的抵御生产、生活风险的能力；为了保障全体老年农民的基本生活，民政部从1990年开始在部分地区进行农村社会养老保险制度试点，两年后向全国推广。随着市场化、工业化、城镇化的快速发展，大量农村劳动者进城务工经商，就业半径不断扩大，农村人口空心化，空巢老人普遍化，传统的家庭养老方式逐步解体，引发了中国农村诸多社会问题。随着企业职工社会养老保险制度、医疗保险制度、住房公积金制度等的建立，在国家保障型劳动者社会保险制度下职工家属可以共享的部分保障被取消。为了防范城乡居民养老风险，解决城乡居民老有所养问题，建立城乡居民养老保险制度，成为21世纪初中国经济发展、社会进步的必然选择。

机关事业单位干部职工养老保险制度的改革，远远滞后于企业职工和城乡居民社会养老保险制度改革的进程，形成了养老保险制度“双轨”运行的局面。由于在个人缴费、退休金与养老金待遇等方面，机关事业单位干部职工、企业职工、城乡居民之间的差距过大，为了统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，机关事业单位干部职工养老保险制度的改革势在必行。

全民共享—— “统账结合”型社会养老保险制度

现收现付制是德、美、日等发达国家采取的从就业者群体收取养老保险费，向退休老人支付养老保险金的当期收付、没有积累的养老金筹资模式。基金积累制是新加坡、智利等国采取的劳动者在工作期间由雇主和本人缴纳养老保险费，形成具有积累功能的基金积累账户，在劳动者退休后一次性或分期领取养老金的筹资模式。

现收现付制与基金积累制孰优孰劣，一直是国内外理论界争论不休的话题。现收现付制的优点在于：（1）社会财富代际之间转移，具有国民收入在劳动年龄人口与老龄人口之间的收入再分配功能，体现了养老保险的互助性、共济性与福利性；（2）当期收付、没有积累，可以避免物价波动引起的通货膨胀及养老金贬值风险；（3）运行管理成本低。现收现付制的缺点在于，很难应对日益严重的人口老龄化趋势引起的未来养老金支付压力。随着老龄化程度的加深，老年抚养比越来越大，由此引起的养老金收支失衡将进一步强化社会养老保险制度的财务不可持续性风险。

基金积累制的优点在于三点。（1）体现了个人生命周期内收支均衡原理。个人生命周期分为少儿、劳动年龄、老龄三个阶段，在每个阶段，个人的收入与支出都不平衡，但是从全生命周期来看，个人的收支是平衡的。基金积累制具有将个人生命周期收入与支出均衡化的功能，可以解决代际养老之间的供养矛盾。（2）养老基金的代内积累，具有国民收入的储蓄功能，储蓄与投资的恒等关系使得基金积累制对经济增长具有持续拉动效应。（3）雇主及个人的缴费额与个人养老金待遇的正相关，增强了个人的参保缴费积极性。

基金积累制的缺点在于，已经退休或将要退休的劳动者，在实施基金积累制初期，没有劳动年龄阶段积累的资金；在基金积累制运行过程，又面临基金安全和基金保值增值风险，以及较高的基金运营管理成本。

早在20世纪80年代中期，原国家经济体制改革委员会和原劳动部就组织国内外有关专家，结合现收现付制与基金积累制的国际经验，调查论证国有企业职工养老保险制度的改革方案。1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”，确定了“统账结合”的企业职工基本养老保险制度改革方向。

中国社会主义初级阶段的基本国情是人口多、底子薄、生产力落后；国有企业改革初期面临的主要矛盾是冗员过多、人浮于事、效率低下。在这种情况下，单独采取现收现付制的养老保险筹资模式，不仅加重了企业和个人负担，也很难满足越来越多的退休职工的养老需求。由于已经退休或将要退休的劳动者，在职期间没有积累资金；更由于中国资本市场发育不成熟以及改革进程不时出现的物价高位运行及通货膨胀压力，单独采取基金积累制养老保险筹资模式，不但面临巨大的转制负担，而且面临基金安全和保值增值风险。据此，1995年，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了企业职工基本养老保险实行现收现付制与基金积累制相结合的“统账结合”筹资模式；1997年在企业职工基本养老保险制度改革中全面实施；随后，逐步推广到城乡居民基本养老保险制度建设和机关事业单位养老保险制度改革中。

“统账结合”的筹资模式，发挥了现收现付制和基金积累制的各自优点，一定程度上规避了现收现付制和基金积累制各自的缺点。来源于财政拨款和企业依法缴费，实行市级、省级乃至全国范围内统一管理、统一调剂的现收现付制的社会统筹基金，具有养老保险的互助、共济与社会福利性质；来源于个人依法缴费的基金积累制个人账户基金，具有将个人生命周期的收入与支出均衡化和对未来经济增长的持续拉动效应。实行现收现付制与基金积累制相结合的企业职工基本养老保险“统账结合”筹资模式，是国际经验与中国国情相结合的成功案例，是世界社会养老保险体系的“制度创新”，也是中国共产党实事求是思想路线在改革开放中的重要实践。

面临问题——国家承担无限责任的制度缺陷

不公平的现实矛盾。由于企业职工、城乡居民、机关事业单位养老保险制度之间的社会统筹资金来源不同，个人账户基金缴费额不同，财政补贴数量不同，因而养老金发放水平差异悬殊。2017年，企业退休职工人均领取养老金2875.9元/月，城乡居民人均领取养老金125元/月，二者比例为23：1。2013年，事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关退休人员月均养老金是企业退休职工的2.1倍。机关事业单位建立了强制性职业年金，而企业年金仍然是非强制性的。2005—2018年，财政出资的企业职工基本养老金十四连涨，形成养老金正常增长机制；2009年、2014年、2018年，城乡居民基础养老金分别只有55元、70元、88元，目前仍未形成正常增长机制。

不可持续的风险预期。不断提高的老年抚养比，强化了社会养老保险制度的财务不可持续性风险预期。2017年，企业职工和城乡居民基本养老保险基金收入46614亿元，其中征缴收入34213亿元；支出40424亿元，其中财政补贴8004亿元；年末累计结存50202亿元，相当于当年基金支出的1.24倍。2022—2035年，我国第一波人口生育高峰期出生的人口进入退休高峰，到2040年65岁以上老龄人口将达到32216万人。由于“老人”“中人”在退休时没有或者只有部分个人账户积累，但却视同缴费领取个人账户养老金，在增加当期财政兜底补贴的同时，还增加了个人账户空账债务。

政府事实上承担无限责任的制度缺陷。①政府承担基本养老金的兜底型财政转移支付额度预期剧增。2013—2017年，各级财政对基本养老保险的补贴从3019亿元增加到8004亿元；平均每年递增27.6%。2017年城乡居民人均领取基本养老金125元/月，其中政府补贴113元/月，占到90.4%。“个人账户”空账债务加剧着兜底型财政转移支付预期。②“取之于民、用之于民”的“统账结合”型筹资模式，有序、安全、顺利地推进了基本养老保险制度的建立并进入正常运行，但却被抱怨为政府税赋过重。2018年3月中央关于将社会保障费交由税务机关统一征收的决定，引起了强烈的反响，其中关于社会保障基金缴费率过高，严重增加企业负担等观点，有失偏颇地将由于经济运行周期、企业转型升级缓慢、国际经济局势变化等因素引起的企业经营困难，归因于社会保障缴费率过高。③企业实际缴费率远远低于名义缴费率的现象普遍存在。2017年，企业和个人缴纳的职工基本养老保险基金总额33403亿元，平均每个缴费职工951元/月，仅占全国城镇非私营单位就业人员月平均工资的15.3%，占城镇私营单位就业人员月平均工资的24.9%，均未达到28%的名义缴费率。一些企业误以为，基本养老保险社会统筹缴费，是杀富济贫式的无偿调拨，逃保漏保或少缴费甚至不缴费，实际缴费率远远低于名义缴费率等现象频出。2016年深圳市和浙江省企业实际缴费率只有14%，低于名义缴费率6个百分点。④单纯依靠政府承担养老责任的观念愈益加深。据2018年调查，52%的中国居民认为养老储蓄是政府的责任，高于全球范围持这一观点的平均比例21个百分点。尽管地方政府对城乡居民基本养老保险个人缴费给予一定的“进口”补贴，但仍然有60%~88%的参保者选择最低或次低缴费档次。

再出发——责任明、可持续、多层次社会养老保险体系

国家承担责任的非缴费型基础养老金。将现行三项养老保险制度中财政支付部分，合并为国家保障的非缴费型基础养老金。一是体现国家是社会保险责任主体的马克思主义国家保障观。资金来源于社会保障税，具有普惠型与补缺型双重社会福利作用的国民待遇性质，覆盖中华人民共和国公民。二是体现既可避免养老金贬值风险，又能降低养老保险经办运营成本的现收现付制养老金的优点。三是体现保障老年人基本生活需要、支持特殊困难老年群体基本生存底线，发挥“安全网”“稳定器”的功能。可以想象，国家承担责任的非缴费型基础养老金制度建立后，在中华人民共和国境内将不会再有贫困老年人。

雇主承担责任的强制性职业（企业）年金。将现行企业职工和机关事业单位养老保险社会统筹基金中单位缴费部分，转变为强制性职业（企业）年金。体现雇主对雇员丧失劳动能力后提供生活来源的社会责任，依据单位业绩、员工贡献，具有福利激励、资金积累功能。通过税收减免优惠政策激励企业积极参与。强制覆盖所有用人单位，提高员工养老金待遇，发挥织密网、建机制作用。

个人承担责任的强制性个人储蓄养老保险。将现行三项制度个人账户的个人缴费部分，转变为强制性个人储蓄养老保险。体现要素贡献、能力差异、收入差别的个人责任。对没有储蓄能力的特殊人口群体由国家设立专门基金，代为缴纳个人储蓄养老保险。通过税收减免优惠政策，鼓励个人积极参与。具有国民收入储蓄的财富积累功能。覆盖全体社会成员，满足老龄人口美好生活需要，发挥织密网、建机制作用。

可实现——多层次社会养老保险体系目标

可行的非缴费型基础养老金。按照每人每月基础养老金1000元，即高于2017年贫困线3.9倍测算，全年基础养老金支付总额为2.892万亿元，占2017年GDP的3.5%，比经济合作与发展组织（OECD）2015年国家财政支付的养老金占当年GDP的比例低4.4个百分点；每人每天基础养老金33.3元，按现行汇率计算，是世界银行每人每天1.9美元贫困线最低标准的2.5倍。

巨量的强制性职业（企业）年金积累额。单位按照现行社会统筹名义缴费率20%缴纳强制性职业（企业）年金，不再规定自愿性职业（企业）年金。以月工资6000元的职工为例，缴费工资年增长率按照2017年国民收入增长率7%确定；投资收益率参考2017年央行5年定期存款基准利率、全国社会保障基金18年平均收益率、规模以上工业企业2012—2016年主营业务平均利润率，分别确定为2.75%、8.44%、17.65%。缴费满15年、20年、30年时，职业（企业）年金积累额最低为42.58万元，最高为1670.33万元。

可观的强制性个人储蓄养老保险积累额。按照现行个人账户名义缴费率8%的个人缴费工资比例缴纳个人储蓄养老保险。基于上述参数，缴费满15年、20年、30年时，个人储蓄账户积累额最低为17.3万元，最高为668.13万元。

较好的养老金综合替代率。按照60岁退休，养老金计发196个月、工资年增长率7%计算，2017年月工资6000元的职工，当投资收益率8.44%、缴费满20年时，养老金综合替代率为55.71%，达到国际劳工组织最低替代率建议标准；当投资收益率为17.65%、缴费满20年时，养老金综合替代率为114.33%。

我国规模以上工业企业主营业务2012—2016年的平均利润率达到17.65%；全国社会保障基金2000—2017年的平均投资收益率为8.44%。职业（企业）年金和个人储蓄养老保险基金，在以市场化方式选择业绩更好的受托人、管理人、托管人、投资管理人等的情况下，可以有较高的年投资收益率和较好的综合替代率。

张思锋系西安交通大学公共政策与管理学院二级教授 李敏系西安交通大学公共政策与管理学院博士生

原载于2018年11月30中国科学报第7版专题

报道链接：http://news.sciencenet.cn/sbhtmlnews/2018/11/341421.shtm