明朝初期基本沿用了元代的管理制度，其中在中央层面沿用中书省制，将中书省设为中枢行政机构并设置左右丞相辅佐皇权，在地方的行政机构设置上，明超沿用行中书省制度，全国范围内划定了十二个行省。行省制度将地方的民政和军事权力高度集中，产生了地方割据的风险。为此，公元1376年，朱元璋改制行中书省制度，设立承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司分别掌管地方的民政、刑法和军事事务，以实现其权力分治、“三司共治”的制度设想。然而三司制度的权力分治实则缺少互相的协调，在重要事项的治理上往往出现相互推诿和掣肘的问题，正如何乔新所说：

“我朝惩前代藩镇之弊。以都司典兵，布政司理民，按察司执法，凡军戎调发之政，非有符验，都司亦不听调也。平日所以能法之政，布、按二司不得专，却之者，恃有三尺法耳，一旦有事，白刃临其身，厚禄诱其心，三尺法焉能制之？”

——《皇明名臣经济录.卷十七》

在此情境下，为了加强中央对地方的控制和地方事务的有效处理，明朝设置了巡抚制度，并逐步演化成为明朝重要的监察制度。起初，明朝的巡抚制度是具有临时派遣性质的钦差，公元1420年，皇帝朱棣令二十六人奉命巡行，主要职责为安抚军民，实质上成为处理地方事务的官员，在洪熙宣德时期，巡抚官员正式成为地方的常驻官员。明朝重要的历史典籍将巡抚制度列为中央督察院系统之内，将明代的巡抚视为中央派驻的地方大臣。经过明代社会的演化，巡抚的职责不断扩充，囊括三个主要方面：第一，负责处理地方税收、徭役等重要民政事务；第二，考察地方官员的清廉和忠诚情况；第三，参与布防和军务的管理。后期，明朝采取省内设置巡抚的制度达到了制衡三司的效果，而长期的稳定的巡抚官设置，也使得巡抚稳定地掌握了地方的军权和行政权力，但是这种“地方重臣”保留了中央权力的头衔、受命于明朝中央，减少了地方割据的风险。

洪武二十四年（1391）懿文太子朱标巡抚陕西

明朝的巡抚制度是回应中国古代政治中中央与地方关系的制度设置，其脱胎于一般的钦差，呈现出制度化设置的特征。张显清、林金树在《明代政治史》中认为：“明初废掉行中书省，就其制度来说并不健全，尚未完成地方行政体制的重建任务。直到巡抚在全国的设置，才最终完成了明代地方行政体制的重建。”明朝的巡抚制度不仅达到了中央监察地方权力的作用，还逐步承接和集成了地方治理的权力，成为明朝特殊的政治制度。巡抚制度的产生和发展，表现了明朝统治者对于当时中央和地方权力关系的认知，是在保障中央权威下提升地方行政效果的选择，是我国古代中央和地方权力互动的鲜明案例，而后，清朝延用此治理思想，形成了督抚制度。